Publié le 2025-10-01 21:33:00. La Chine voit son modèle de gouvernance évoluer : après des décennies d’expérimentation locale nourrie par les initiatives « ascendantes », Pékin renforce sa mainmise. Cette centralisation croissante, amorcée autour de 2013, remodèle les incitations des fonctionnaires et engendre des coûts économiques significatifs, tout en remettant en question l’efficacité des politiques publiques.
- Environ 80% des politiques publiques chinoises entre 2004 et 2020 ont vu le jour au niveau local, avant d’essaimer ou non à l’échelle nationale.
- La centralisation accrue depuis 2013, favorisant la conformité, a conduit à des politiques moins adaptées aux réalités locales, entraînant des pertes économiques considérables.
- Les autorités locales, motivées par le mérite politique, ont longtemps été le moteur de l’innovation, mais la rivalité et la nouvelle structure incitative tendent à freiner cette dynamique.
Traditionnellement, le développement rapide de la Chine s’est caractérisé par une décentralisation de la prise de décision, où les gouvernements locaux ont joué un rôle de laboratoire pour des politiques qui pouvaient ensuite être généralisées à l’ensemble du pays. Des exemples notables incluent le système de responsabilité des ménages dans l’agriculture ou les programmes de repas scolaires gratuits. Cependant, au cours des dernières années, la tendance s’est inversée, avec une reprise en main plus ferme par le pouvoir central à Pékin. Cette évolution soulève des questions quant à la proportion de politiques désormais dictées par le centre et aux effets réels de cette centralisation sur l’efficacité des mesures mises en place.
Pour éclairer ce phénomène, des chercheurs ont compilé une base de données exhaustive, analysant 3,7 millions de documents politiques et de rapports de gouvernement préfectoral entre 2004 et 2020, identifiant ainsi 115 679 politiques uniques. Grâce à une analyse textuelle poussée, ils ont pu retracer le « cycle de vie » de chaque politique : son origine, sa diffusion et son éventuelle adoption par Pékin. Les travaux ont ensuite relié ces politiques aux indicateurs de production, d’exportations et de brevets, en se concentrant sur les politiques industrielles pour évaluer comment la centralisation impacte à la fois l’adaptation locale et l’efficacité globale des mesures.
Les données révèlent une dynamique résolument « ascendante » : sur la période étudiée, près de 80% des politiques ont pris leur source au niveau local, et non à Pékin. Parmi celles initiées localement, une majorité (68%) s’est propagée à au moins quatre autres préfectures en l’espace de trois ans, tandis qu’un tiers ne s’est jamais diffusé au-delà de sa région d’origine. Seules 24% de ces initiatives locales ont finalement été adoptées par le gouvernement central pour devenir des directives nationales. En moyenne, sur une année donnée, environ 63% des politiques en vigueur dans une localité étaient issues de l’échelon inférieur, soit créées localement, soit adoptées depuis une autre région. Fait notable, même lorsque les directives centrales étaient suivies, elles étaient souvent reformulées et adaptées plutôt que d’être appliquées à la lettre.
L’étude met en lumière le rôle des incitations pour les responsables locaux dans la diffusion des politiques. En comparant des dirigeants restés en poste à ceux qui ont quitté leurs fonctions, les chercheurs ont constaté qu’une fois un officiel parti, la propagation de ses politiques ralentissait d’environ 40%. Cela suggère une promotion active des innovations par les bureaucrates, désireux d’en récolter le crédit politique. Cependant, cette dynamique est modulée par la rivalité : les villes dirigées par des fonctionnaires en compétition affichent une probabilité de 1 à 2% moindre de copier les politiques de leurs homologues. Cet aspect est illustré par le rejet par Pékin des enchères de plaques d’immatriculation, expérimentées avec succès à Shanghai, au profit d’un système de loterie. Ainsi, si les responsables locaux alimentent la diffusion, la compétition pour l’avancement peut parfois bloquer la propagation d’idées bénéfiques.
Depuis 2013, une tendance nette à la centralisation se dessine. La part des politiques dites « descendantes » (issues du centre) dans les portefeuilles locaux est passée d’environ 30% avant cette date à plus de 40% par la suite, soit une augmentation de près de 40%. Parallèlement, le taux d’adoption des initiatives centrales par les localités a quasiment été multiplié par trois : une politique centrale touchait en moyenne une dizaine de préfectures avant 2013, contre près d’une trentaine par la suite. En contraste, la diffusion des politiques locales ascendantes est restée stable, concernant en moyenne cinq préfectures sur trois ans. La probabilité que les gouvernements locaux reproduisent fidèlement une politique centrale (plutôt que de l’adapter) a également doublé après 2013.
Cette centralisation accrue s’accompagne d’un changement dans la structure incitative pour les bureaucrates. Avant 2013, les fonctionnaires locaux créant ou introduisant des politiques ascendantes avaient environ 8% de chances de promotion. Après cette date, ce lien s’est estompé. Désormais, la conformité est devenue la clé : adhérer rapidement et pleinement aux directives centrales a augmenté les perspectives de promotion d’environ 8%. L’analyse démontre que dans les domaines politiques supervisés par les nouveaux groupes centraux créés après 2013 pour renforcer la prise de décision centralisée, l’expérimentation locale a ralenti, voire s’est inversée, tandis que la conformité aux directives centrales a fortement augmenté. Ces constats suggèrent que Pékin a réorienté les incitations bureaucratiques pour récompenser la soumission plutôt que l’expérimentation et l’innovation.
La centralisation engendrée par cette nouvelle approche a un coût économique non négligeable. Les auteurs ont évalué les bénéfices et les inconvénients de cette centralisation post-2013 en examinant l’adéquation des politiques avec les conditions locales. Ils ont constaté que les politiques industrielles descendantes étaient 18 à 22% moins adaptées que les politiques ascendantes, mesurées par les chaînes d’approvisionnement existantes et les investissements privés antérieurs. À titre d’exemple, des directives centrales visant à implanter des parcs éoliens dans des provinces aux ressources éoliennes limitées ont conduit à de nombreux « parcs fantômes ». Les pertes économiques calculées s’élèvent à environ 400 milliards de yuans (environ 51 milliards d’euros) en production industrielle, 32 milliards de yuans (environ 4,1 milliards d’euros) en exportations, et près de 750 brevets de moins chaque année. Si la centralisation a permis certaines économies en réduisant les frictions entre bureaucrates rivaux, le bilan global montre que les coûts de cette centralisation dépassent les bénéfices dans une proportion de plus de quatre contre un.
En matière de sélection des industries porteuses, les politiques descendantes se révèlent généralement moins performantes. Les chercheurs observent que les politiques centrales n’ont pas plus de probabilité que les politiques locales de cibler des industries présentant des caractéristiques associées à un fort potentiel de croissance (telles qu’une importance mondiale, une croissance rapide ou une position en amont des chaînes d’approvisionnement). Les gouvernements locaux égalent, voire surpassent, le centre dans la promotion des secteurs à forte croissance. Pékin se distingue par la priorité accordée à la sécurité nationale (par exemple, les industries visées par les contrôles à l’exportation américains) et aux objectifs environnementaux. Cependant, la tendance globale à la centralisation ne semble pas améliorer la capacité de la Chine à identifier les « gagnants » économiques.
Ces résultats suggèrent que le processus politique chinois, longtemps fondé sur l’expérimentation locale, a basculé sous l’ère Xi vers un modèle privilégiant la conformité. Bien que cela puisse servir certains objectifs stratégiques, cette centralisation tend à affaiblir l’adaptation locale, rendant les politiques moins efficaces et engendrant des coûts économiques importants. L’implication plus large est que la Chine pourrait sacrifier une partie des bénéfices en termes de croissance et d’innovation issus d’une gouvernance décentralisée au profit d’un contrôle politique plus strict.