Publié le 8 février 2024 21:21:00. Des manœuvres juridiques pourraient avoir facilité le départ des États-Unis et de l’Argentine de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), soulevant des questions sur l’avenir du multilatéralisme et la souveraineté des États membres.
- Le conseil d’administration de l’OMS a approuvé la sortie de l’Argentine sans débat, tout en restant silencieux sur le retrait des États-Unis, le plus grand contributeur financier de l’organisation.
- Un rapport interne de l’OMS remet en question la légalité de ces retraits, soulignant l’absence de dispositions claires dans la constitution de l’organisation.
- La décision de l’Argentine, alignée sur la position de l’ancien président américain Donald Trump, suscite des inquiétudes quant à un possible affaiblissement de la coopération internationale en matière de santé.
Quelques jours après l’officialisation du retrait américain, le conseil d’administration de l’OMS a transmis aux pays membres un document juridique concernant les procédures de retrait, tout en validant sans discussion la décision de Buenos Aires. Ce silence concernant Washington, qui doit environ 260 millions de dollars (environ 238 millions d’euros) à l’organisation, a interpellé plusieurs observateurs.
Vendredi matin, les 34 États membres du conseil d’administration ont adopté une décision concernant l’Argentine et Israël, informant l’Assemblée mondiale de la santé (AMS) du départ du pays sud-américain. Lorsqu’il a été question du retrait américain, le président du conseil n’a suscité aucune réaction de la part des membres.
Avant cette réunion, le directeur général de l’OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesus, avait présenté un rapport plaidant pour l’universalité de l’organisation. Il y affirmait que les retraits de Washington et de Buenos Aires n’étaient pas autorisés en vertu des conventions et de la législation en vigueur, et demandait au conseil d’administration de fournir des éclaircissements juridiques avant de soumettre le rapport à l’AMS. Le conseil a finalement décidé de transmettre le document à la conférence annuelle.
Depuis le 22 janvier, date à laquelle la Maison Blanche a confirmé son départ, l’OMS refuse de valider cette décision en raison des contributions impayées. Une résolution du Congrès américain datant de 1948 – acceptée à l’époque par l’ensemble de l’OMS comme condition de participation – obligerait Washington à régler les cotisations impayées durant « l’exercice en cours », un calendrier dont l’interprétation, selon le rapport de Tedros, reste floue.
Le rapport souligne le silence de la constitution de l’OMS sur les retraits. Ses rédacteurs, dans les années 1940, avaient prévu la possibilité pour un État de se retirer si un amendement affectait ses droits et obligations, ce qui n’était pas le cas ni pour les États-Unis, ni pour l’Argentine. Cependant, une résolution de l’AMS adoptée après le retrait de plusieurs pays du bloc soviétique entre 1949 et 1950, autorisant leur retour, suggérait que le retrait de l’OMS n’était pas envisageable.
La Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités stipule, quant à elle, que si un traité ne prévoit pas de dispositions concernant les retraits, ceux-ci ne sont pas possibles.
Souveraineté et silence
Ces discussions interviennent après une semaine chargée pour le directoire, qui a examiné des questions allant du financement des urgences sanitaires et de la couverture sanitaire universelle à la crise financière de l’OMS elle-même.
Présentant la décision de l’Argentine, l’ambassadeur Carlos Mario Foradori a qualifié la procédure de « strictement procédurale », insistant sur le fait que le gouvernement avait respecté les exigences de la Convention de Vienne en notifiant à l’OMS sa décision souveraine.
Début 2024, le président argentin Javier Milei, lors d’une visite à Mar-A-Lago, a suivi la décision de l’ancien président américain Donald Trump de quitter l’OMS, reprenant ses critiques et dénonçant l’ingérence de l’organisation dans la souveraineté nationale, tout en évoquant « de profondes divergences dans la gestion de la santé… qui nous ont conduit au confinement le plus long de l’histoire de l’humanité ».
Plusieurs membres du conseil d’administration de l’OMS ont exprimé leurs regrets face à cette décision, tout en respectant le droit souverain de l’Argentine. Le représentant du Costa Rica a souligné que l’annonce du départ n’était pas de la compétence du conseil, qui devait se concentrer sur des « questions techniques et urgentes ». Le diplomate salvadorien a estimé qu’il s’agissait d’une question « bilatérale entre le pays et le secrétariat ».
Après le silence observé concernant le retrait américain, le représentant chinois a réagi :
« Je crois que nous assistons aujourd’hui à un moment historique. Toutes les parties doivent défendre fermement le multilatéralisme. Les membres ne peuvent pas entrer ou sortir à leur guise. »
Droit contre politique
Surpris par les réactions au sein du conseil d’administration, Gian Luca Burci, professeur adjoint de droit international à l’Institut de hautes études de Genève, estime néanmoins que la réponse discrète aux retraits de l’Argentine et des États-Unis illustre une « dichotomie classique entre le droit et la politique ».
Seuls quelques pays, dont l’Espagne, le Japon et le Liban, ont envisagé de s’opposer au retrait argentin, préférant préserver leurs propres options futures. « Il existe un certain respect pour ce qu’un pays fait en tant qu’État souverain, peut-être par crainte de prendre une position claire, car si c’est l’Argentine aujourd’hui, cela pourrait être moi demain », explique l’expert juridique.
Burci avertit que la réunion du conseil d’administration pourrait créer un précédent juridique concernant les retraits, à l’opposé de la position du secrétariat, basée sur l’exemple des pays d’Europe de l’Est. « Ces pays ont été maintenus sur la liste des membres en tant que membres inactifs. Ils sont ensuite revenus et ont payé un montant symbolique pour reprendre leur participation active. »
En mai, l’ensemble des membres de l’OMS devra se prononcer suite à l’approbation implicite du conseil d’administration du départ de l’Argentine et à la manière dont il prendra en compte les recommandations de Tedros. « L’Assemblée de la santé peut toujours modifier les décisions, espérons-le, sur une base rationnelle, et pas seulement sur des bases purement politiques », déclare Burci.
En ouvrant la porte juridique à la possibilité pour des pays de quitter l’organisation, à un moment où le multilatéralisme est remis en question, on pourrait s’engager sur une « pente glissante », ajoute-t-il. Israël, qui a cosigné la décision de l’Argentine, a récemment menacé de quitter l’organisation en raison de ses critiques sur ses opérations militaires à Gaza, suscitant des craintes que d’autres ne suivent.
Dans un effort apparent pour apaiser les inquiétudes, Foradori a déclaré au conseil d’administration que l’Argentine « ne s’isolera pas du monde » et continuera à coopérer avec l’Organisation panaméricaine de la santé, la branche régionale de l’OMS.
Peu de moyens d’action
Faute de mécanismes pour sanctionner les membres qui partent en cas de non-paiement, Burci note que l’OMS ne peut pas grand-chose pour recouvrer les cotisations dues par les États-Unis, qui ont l’habitude de quitter des organisations sans régler leurs dettes, comme lorsqu’ils ont quitté l’UNESCO sous la première administration Trump.
Pour en savoir plus : La sortie des États-Unis et la crise du financement menacent la réunion du conseil exécutif de l’OMS
L’annonce américaine et les réductions de financement de l’année dernière ont précipité l’adoption de plans de réforme prévoyant la suppression de quelque 1 200 postes d’ici juin 2025, soit une baisse de 22 % par rapport à janvier 2025. Trump avait accusé l’OMS de mauvaise gestion pendant la pandémie de Covid-19, d’incapacité à se réformer et de favoritisme envers la Chine. « La Santé mondiale nous a dupés », avait-il affirmé.