L’Union européenne explore un ambitieux « plan de réparations » visant à mobiliser des avoirs russes gelés pour financer la reconstruction de l’Ukraine. Une proposition qui suscite à la fois espoir et préoccupation au sein des Vingt-Sept, alors que la sécurité du continent est mise à l’épreuve.
Les dirigeants européens ont abordé mercredi à Copenhague un projet audacieux : l’utilisation d’actifs russes gelés pour constituer un prêt destiné à aider l’Ukraine à financer sa reconstruction post-conflit. Ce plan, évalué à 140 milliards de dollars (environ 164,4 milliards de dollars américains), vise à combler un vide potentiel dans le soutien occidental, notamment face aux incertitudes concernant l’aide américaine future.
La proposition, défendue par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, a reçu un écho favorable de la part de certains pays. « Je soutiens fortement cette idée », a déclaré la Première ministre danoise Mette Frederiksen, tandis que son homologue suédois Ulf Kristersson s’est montré « très favorable » au projet. Cependant, d’autres voix s’élèvent pour pointer les défis juridiques et financiers potentiels d’une telle démarche.
Un prêt garanti par des fonds russes immobilisés
Le « plan de réparations » tel que décrit par Ursula von der Leyen mi-septembre intervient dans un contexte où le soutien financier américain à l’Ukraine pourrait se réduire. L’idée repose sur l’utilisation des actifs de la Banque centrale russe gelés dans les banques européennes comme garantie pour un prêt conséquent à l’Ukraine. Le remboursement de ce prêt serait ensuite assuré par des réparations de guerre imposées à la Russie. À défaut, le prêt serait couvert par le budget à long terme de l’UE ou par les contributions individuelles des États membres.
« Nous avons besoin d’une solution plus structurelle pour le soutien militaire », a souligné Ursula von der Leyen mardi, présentant cette proposition comme une « idée de prêt de réparations basé sur les actifs russes immobilisés ».
Un trésor gelé en Europe
Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, environ 300 milliards de dollars d’actifs de la Banque centrale russe ont été gelés par les États-Unis et les pays européens. Une part prépondérante, soit 246,9 milliards de dollars, se trouve en Europe. Parmi eux, la société de marchés de capitaux Euroclear, basée en Belgique, détient la grande majorité, soit 217,5 milliards de dollars, principalement en espèces. Au premier semestre 2025, ces actifs gelés avaient généré 3,2 milliards de dollars d’intérêts, un chiffre en légère baisse par rapport à l’année précédente.
Des obstacles juridiques et des appréhensions
Le principal obstacle à la mise en œuvre de ce plan réside dans le droit international, qui interdit la confiscation pure et simple des actifs d’un État souverain. Prêter ces fonds à l’Ukraine constituerait donc une atteinte à la souveraineté de Moscou sur ses propres avoirs. La Belgique, qui détient une part substantielle de ces actifs via Euroclear, a exprimé des réserves, craignant d’être tenue responsable en cas de restitution des fonds à la Russie. « Si nous prenons l’argent de Poutine, nous l’utilisons, nous serons tous responsables si cela tourne mal », a averti le Premier ministre belge Bart De Wever.
Ursula von der Leyen a reconnu cette préoccupation, affirmant que « le risque doit être mis sur des épaules plus larges » que celles de la Belgique seule. D’autres dirigeants européens ont manifesté leur hésitation. Le Premier ministre néerlandais Dick Schoof a appelé à une étude « très attentive » des risques juridiques et financiers. Son homologue luxembourgeois, Luc Frieden, a qualifié la question de « juridiquement difficile », soulignant qu’« on ne peut pas simplement reprendre des actifs qui appartiennent à un autre État aussi facilement ».
« Il y a d’autres propositions sur la table, mais elles soulèvent également une série de questions », a ajouté M. Frieden, interrogeant notamment sur les modalités de remboursement et les conséquences d’un non-paiement des réparations russes dans un futur traité de paix.
Une nécessité face à l’incertitude
Malgré les réticences, de nombreux experts estiment que les dirigeants européens devront probablement trouver une solution viable. L’incertitude quant au maintien de l’aide américaine à long terme rend cette démarche quasi inévitable. « Cela va se produire car, avec le retrait américain, l’Europe se retrouve face à des besoins de financement annuels de plus de 100 milliards de dollars pour l’Ukraine », analyse Timothy Ash, associé au programme Russie et Eurasie à Chatham House. Selon lui, laisser l’Ukraine sous-financée augmenterait considérablement son risque de perdre la guerre, avec des conséquences potentiellement catastrophiques pour l’Europe, comme une vague migratoire massive et une hausse des dépenses de défense.
La réponse ferme de Moscou
La Russie a fermement condamné ce projet, le qualifiant de « vol ». « En Russie, nous appelons cela simplement un vol », a déclaré le porte-parole du Kremlin, Dmitri Peskov. Il a averti que toute personne impliquée dans la saisie d’actifs russes « sera poursuivie d’une manière ou d’une autre » et que le « boomerang frappera très sérieusement » les pays concernés.
Timothy Ash suggère que la Russie pourrait engager des poursuivres judiciaires contre les pays européens, mais cela nécessiterait qu’elle renonce à son immunité souveraine, l’exposant ainsi à des poursuites internationales. Une autre option pour Moscou serait de saisir des actifs occidentaux se trouvant sous sa juridiction. Cependant, la Russie détient « 10 fois plus d’actifs en Occident que l’inverse », ce qui la rendrait plus vulnérable dans une telle confrontation.
Selon des estimations, la Russie détiendrait environ 288 milliards de dollars d’actifs étrangers potentiellement saisissables, bien que ces chiffres, datant de janvier 2022, aient pu évoluer. Ces actifs incluent non seulement des fonds occidentaux, mais aussi des investissements chinois, indiens et du Moyen-Orient, majoritairement privés.